geschiedenis, samenleving

België en Nederland waren in 1951 bij de eerste ondertekenaars van het VN-Vluchtelingenverdrag. Hoe denken ze nu?

Na lange onderhandelingen kwam op 28 juli 1951 in Genève het VN-Vluchtelingenverdrag tot stand. België en Nederland waren bij de twaalf landen die het verdrag toen ondertekenden. Inmiddels hebben er 146 dat gedaan. Het verdrag bleef al die tijd een belangrijk document om de rechten van vluchtelingen te regelen. Maar zeventig jaar later is niet iedereen ervan overtuigd dat die verjaardag met toeters en bellen moet worden gevierd, ook niet in de Lage Landen.

In Europa vinden sinds de vluchtelingencrisis in 2015 steeds meer stemmen dat het Vluchtelingenverdrag in zijn huidige vorm op de schop moet. In Vlaanderen pleitten politici van de Vlaamse-nationale partij N-VA en de christendemocratische CD&V voor aanpassingen an de Conventie. Zo liet Hendrik Bogaert van CD&V in 2016 in een interview in de Zondagskrant optekenen dat hij vooral af wilde van het automatische recht op opvang in het land waar asiel werd aangevraagd. En er diende meer geïnvesteerd te worden in opvang buiten Europa, iets waar ook N-VA-voorzitter Bart De Wever eerder voor pleitte.

Ook in Nederland klonk de roep om herziening, in de eerste plaats bij de liberalen van de VVD. De regering Rutte III bestelde een onafhankelijk onderzoek over de vraag of het verdrag nog wel bij de tijd was. Dat onderzoek leverde wellicht niet de verwachte uitkomst voor de Nederlandse staatssecretaris voor Asiel en Migratie Broekers-Knol, die het aantal asielzoekers drastisch naar omlaag wou. Het Vluchtelingenverdrag aanwijzen als verantwoordelijke voor de huidige asielproblematiek is onzin, zo luidde het rapport. Zelfs al zou men het verdrag opdoeken, dan botst men nog op internationale wetten en verdragen die de rechten van vluchtelingen vastleggen, aldus de auteur.

Fout debat

Dat laatste zeggen ook Ellen Desmet en Ruben Wissing, allebei academici van de Universiteit Gent. “De Europese politieke discussies die ontstonden na 2015 gaan eigenlijk over zaken die niet in het Vluchtelingenverdrag zijn vastgelegd”, zegt professor Migratierecht Ellen Desmet. “Het Vluchtelingenverdrag legt vast wie vluchteling is en welke rechten vluchtelingen hebben. Welk land een persoon als vluchteling moet erkennen en hoe dat moet gebeuren, staat echter nìet in het verdrag.”

De 146 ondertekenaars tekenden om zich te schikken naar de bepalingen van dit verdrag, maar ze behielden voor het overige wel hun soevereine recht om een eigen asielbeleid te regelen. Landen ontsnappen daarbij evenmin aan internationale verdragen en Europese lidstaten dienen ook rekening te houden met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en Europese richtlijnen over asiel.

Overigens zijn de bepalingen van het Vluchtelingenverdrag daarin overgenomen. En dat is de crux. “Als er kritieken komen uit eerder rechtse kringen over een te ruim beschermingskader, betreffen die dus eerder het mensenrechtenkader”, reageert Ruben Wissing, doctoraal onderzoeker aan de onderzoeksgroep Migratierecht. “De discussies gaan over andere migranten die mogelijks ook internationale bescherming nodig hebben, maar net niét onder de strikte definitie van de Vluchtelingenconventie van Genève vallen. Of het betreft discussies over de toegang tot het grondgebied en tot de asielprocedure, de manier waarop die procedure is geregeld, het opvangbeleid, de vraag of je mensen al dan niet mag opsluiten. Dat zijn zaken die niet in de conventie zijn vastgelegd.”

Niet in mijn achtertuin

In haar boek Niemand wil ze hebben (2019) onderzoekt en documenteert auteur Linda Polman de ontwikkeling van tachtig jaar Europees vluchtelingenbeleid. Het werden tachtig jaar die weinig verandering brachten in onze kijk op bescherming van vluchtelingen, zegt de Nederlandse journaliste. Al bij de conferentie van Evian in 1938, waar landen bijeenkwamen om een oplossing te vinden voor de vluchtelingen in Europa, had iedereen een uitstekende smoes om geen vluchtelingen op eigen grondgebied op te vangen. De notulen van de conferentie van Evian, zegt Polman, hadden net zo goed meer dan tachtig jaar na dato, nu dus, geschreven kunnen zijn. “Het thema was toen, net zoals vandaag: arme vluchtelingen, maar ik moet ze niet in mijn achtertuin.”

Het werd niet beter na de gruwelijke ontdekking van de vernietigingskampen van de Tweede Wereldoorlog. Zes jaar na de bevrijding zaten nog altijd meer dan honderdduizend vluchtelingen vast in Europese opvangkampen. Opnieuw gold wat Adolf Hitler al in 1938 smalend had gezegd, schrijft Polman: niemand wou ze hebben. Nieuwe ronkende verdragen en pas opgerichte instituties veranderden daar niets aan, zoals de prille Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1948 en de Raad van Europa, die in 1949 werd opgericht als waakhond van de mensenrechten en de democratie.

“Over elk punt en elke komma in de totstandkoming van het verdrag werd gesoebat”, schrijft Linda Polman. “Het liefst wilden landen vluchtelingen gewoon niet binnenlaten. Hun argumenten waren dezelfde als die in Evian: geen plaats, geen geld. België en Nederland wapperden met hun hoge werkloosheidscijfers en zeiden al genoeg monden te vullen te hebben.” Maar op 28 juli 1951 was het VN-Vluchtelingenverdrag een feit. En bijna zeventig jaar later hebben 146 landen het verdrag getekend. Ondanks alle kritieken geldt het nog altijd als een sterk universeel instrument.

Conventie loopt stuk op Europese grenzen

Vanaf 2015 ging Europa almaar meer de kantjes van het Vluchtelingenverdrag aflopen. Zo werd het akkoord dat de Europese Unie sloot met Turkije om de vluchtelingenstroom naar Europa tegen te houden, door velen als controversieel gezien. Het akkoord (2016-2020) zorgde in de praktijk alvast niet voor de oplossing van de Europese vluchtelingenproblematiek. Het creëerde integendeel de vergeetputten voor vluchtelingen op de Griekse eilanden. In kampen op het Griekse – dus Europese – grondgebied kwamen vluchtelingen vaak voor lange tijd vast te zitten in onmenselijke omstandigheden.

“Puur juridisch bekeken was de EU-Turkije-deal niet in strijd met de conventie”, zegt Ellen Desmet. “Maar de praktijk draaide anders uit. In de verklaring stond opgetekend dat de asielaanvraag van migranten die op de Griekse eilanden toekwamen, beoordeeld zou worden volgens de procedurerichtlijn. Asielaanvragen werden in de praktijk echter vaak onontvankelijk verklaard, met als argument dat Turkije een veilig derde land was waarnaar deze personen terug konden, wat ten zeerste betwistbaar is. Anderen kregen geen toegang tot de asielprocedure. De praktijk leidde dus, zoals we weten, tot schendingen van het Vluchtelingenverdrag. Want vluchtelingen die voldoen aan de criteria van het Vluchtelingenverdrag dienen toegang te krijgen tot internationale bescherming, zodra ze op Europees grondgebied zijn. Krijgen ze die niet, dan wordt het Vluchtelingenverdrag geschonden. Wat gebeurde.”

Volgens de Brusselse advocate Marie Doutrepont, de auteur van het boek Moria, chronique des limbes de l’Europe, werden in Moria, het vluchtelingenkamp op het Griekse eiland Lesbos dat in september 2020 afbrandde, maar liefst drie belangrijke Europese asielrichtlijnen geschonden. Het betreft richtlijnen die aangeven hoe asielprocedures moeten verlopen, wie moet worden erkend als vluchteling en hoe opvang georganiseerd moet worden. Met Moria hebben de Europese Unie en Griekenland een georganiseerd systeem neergepoot waarin de basisrechten van vluchtelingen werden geschonden, zegt Doutrepont.

Helaas was Moria geen unicum. Ook in het nieuwe, voorlopige kamp op Lesbos en in andere kampen in Europese grenslanden, worden die basisrechten geschonden. “Ook op zee wil Europa vermijden dat mensen het Europese grondgebied bereiken”, zegt Ruben Wissing. Hij verwijst daarbij naar het “openlijk pushbackbeleid vanuit de Griekse wateren naar Turkije”. “Hoe dan ook zijn die pushbacks van migranten op zee in strijd met het EVRM en het internationale anti-folterverdrag, en als het vluchtelingen betreft ook met de Conventie van Genève.”

Onwillige context

Niet alleen de Europese Unie, ook de lidstaten zelf hebben een stem in het EU-beleid en zijn daardoor mee verantwoordelijk voor wat gebeurt aan de grenzen van Europa, vindt Julie Lejeune, coördinator van NANSEN. Deze Brusselse vzw is partner van de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR en ziet erop toe hoe België de regels van het Vluchtelingenverdrag toepast. “Die toepassing is volgens mij altijd in de brede betekenis ervan politiek, zeker op het nationale niveau”, zegt Lejeune.

Anders dan Nederland en veel andere landen heeft België met het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) toch een onafhankelijke asielinstantie. Dat is redelijk uniek en zorgt minstens formeel voor een scheiding met het migratiebeleid van de Belgische regering. “Maar de regering beslist of ze het CGVS meer middelen ter beschikking stelt voor een betere kwalitatieve dienstverlening.” En dus speelt de politieke kleur van een regering wel degelijk een rol, ook in de beïnvloeding van de asielprocedure.

“Zo kwam de de regering-Michel (2014-2018, red) haar belofte niet na om de complexe Belgische Vreemdelingenwet van 1980 te verhelderen en te vereenvoudigen. Maar evengoed belooft de huidige regering-Decroo een onafhankelijke audit van de asielinstanties, met het oog op een efficiëntere werking.” Julie Lejeune verwijst ook naar de maatregelen die de vorige regering invoerde: een masterplan voor gesloten centra, en meer vreemdelingen, inclusief asielzoekers, die werden opgesloten. En de huidige regering plant een verdere verstrenging van de gezinshereniging.

Het Vluchtelingenverdrag bepaalt dat staten geen strafrechtelijke sanctie mogen uitoefenen tegen asielzoekers die op een irreguliere manier het grondgebied betreden. Toch sluit België elke asielzoeker aan de grens systematisch op. “Dat is een administratieve en dus geen strafrechtelijke detentie, maar het is wel degelijk vrijheidsberoving. UNHCR waarschuwde België al dat die systematische opsluiting indruist tegen de Conventie van Genève”, zegt Julie Lejeune van NANSEN nog.

Linda Polman maakt zich weinig illusies over hoe Europese landen als België en Nederland vandaag omgaan met het Vluchtelingenverdrag. “In 1951 al diende de tekst die de landen ondertekenden om zichzelf te beschermen. Niet omgekeerd. We zien diezelfde reflex ook heel erg in het EU-migratiepact dat er zit aan te komen. Oost-Europa wordt ontslagen van zijn verplichtingen, de West-Europese landen mogen het oplossen. We gaan dus naar een soort Coalition of the Willing.”

Maar ook West-Europa staat niet te trappelen om vluchtelingen op te nemen, wat duidelijk bleek na de brand van Moria. Na luid protest van burgers trok België de relocatiecijfers op van 100 naar 150 kwetsbare asielzoekers. Ook Nederland tekende voor de overname van honderd vluchtelingen, maar zette daar een ruilakkoord tegenover. In ruil voor de hervestiging uit Lesbos werd, na een afspraak met de UNHCR, beslist honderd asielzoekers minder over te nemen uit een ander hervestigingsprogramma. “En dat terwijl maar liefst 106.160 Nederlanders hun stem lieten horen door de petitie te ondertekenen om #500kinderen op te vangen en meer dan de helft van alle Nederlandse gemeenten zich aansloten bij de Coalition of the Willing”, zegt Vluchtelingenwerk Nederland in een persbericht.

De regering Rutte III (die begin januari 2021 de handdoek in de ring gooide) liet het volgens de vluchtelingenorganisatie ook hangen op andere vlakken. Niet alleen zette Nederland gezinshereniging deels op pauze, vooral de enorme achterstand in de asieldossiers is een blamage voor de rechten van asielzoekers, zegt ze. “Duizenden asielzoekers wachten al twee jaar op een antwoord op hun asielverzoek.”

In die onwillige context heeft het Vluchtelingenverdrag dan toch zijn nut, zegt Linda Polman die het verdrag in haar boek nochtans beschimmeld en over datum noemde. “Ik ben blij dat er tenminste nog iets voor vluchtelingen wordt geregeld, wars van hoe regeringen ermee omgaan. Ik ben blij dat er een tekst is die zegt dat vluchtelingen mensen zijn.”

Het Vluchtelingenverdrag heeft met enorm veel succes zijn houdbaarheidsdatum opgerekt, reageert Ruben Wissing. “We gebruiken het nog altijd, en de kern ervan is nog altijd redelijk onbetwist. Er is nog niemand met iets beter gekomen. Dus ik denk dat we echt mogen vieren dat de Conventie van Genève zeventig jaar wordt.”

Wie is vluchteling volgens het VN-Vluchtelingenverdrag of Conventie van Genève van 1951?

Elke persoon die niet kan terugkeren naar zijn of haar land wegens een gegronde angst voor vervolging op grond van een van de volgende redenen:

– ras

– godsdienst

– nationaliteit

– politieke overtuiging

– lid van een bepaalde sociale groep

Elk land dat het verdrag ondertekende is verplicht om mensen op te vangen die internationale bescherming aanvragen op hun grondgebied en die voldoen aan een van de vijf bovenstaande criteria.

Critici zeggen dat de houdbaarheidsdatum van het verdrag is overschreden, omdat het in een specifiek, naoorlogs Europees kader tot stand kwam. Zij gaan echter voorbij aan latere aanvullingen van het Vluchtelingenverdrag. Omdat het verdrag zich oorspronkelijk beperkte tot vluchtelingen binnen Europa en gebeurtenissen van voor 1951, werd het in 1967 aangevuld met het protocol betreffende de status van vluchtelingen. Daarmee werd de beschermingsplicht van de landen die het protocol ratificeerden uitgebreid tot vluchtelingen vanuit de hele wereld.

• Verenigde Naties
• vluchtelingen